Sądownictwo, państwo prawa a rozwój gospodarczy

Przestrzeganie zasad państwa prawa jest jednym z istotnych elementów, mających wpływ na poziom życia i rozwój gospodarki. Z jednej strony rozwój jest wynikiem czynników gospodarczych, takich jak poziom inwestycji, jakość kapitału ludzkiego, innowacyjność, warunki produkcji, warunki handlu zagranicznego czy polityka gospodarcza. Z drugiej strony bardzo istotne są czynniki instytucjonalne, takie jak instytucje zapewniające ochronę przed korupcją, broniące praw obywatelskich i gwarantujące stabilność infrastruktury prawnej, wolność gospodarczą czy ochronę praw majątkowych.

Jakość instytucji kluczowa dla rozwoju gospodarczego

W ostatnich latach zwraca uwagę duże zainteresowanie badaczy związkami między poziomem rozwoju gospodarczego danego kraju a efektywnością instytucji. Jedną z takich kluczowych instytucji jest system sądownictwa i jego efektywność. Z punktu widzenia gospodarki, efektywny system sądownictwa powinien zapewniać szybkie i wiążące rozstrzyganie sporów między podmiotami gospodarczymi, skuteczną i szybką ochronę praw własności, ochronę prawną inwestorów, bezpieczne funkcjonowanie rynków finansowych.

Autorzy szeregu prac^[1] wskazują na istotny związek między dobrobytem a niskim poziomem korupcji, niezależnością gospodarczą i polityczną oraz ochroną praw obywatelskich i majątkowych. Kraje z zaawansowanymi instytucjami wykazują wyższe stopy wzrostu w porównaniu z tymi, które charakteryzują się niewydolnością instytucjonalną.

Znaczenie efektywnego sądownictwa

Korelację między efektywnością sądownictwa z rozwojem gospodarczym dobrze dokumentuje praca „Judicial Efficiency and Economic Growth”, opublikowana w 2023 roku, opracowana na podstawie unijnej tablicy wyników wymiaru sprawiedliwości z lat 2010-2018. W pracy oszacowano wskaźniki efektywności sądownictwa, takie jak liczba nowych spraw w odniesieniu do liczby rozstrzygniętych pozwów w danym roku, czas rozpatrywania pozwów, a także liczbę napływających spraw i liczbę spraw w toku w odniesieniu do liczby mieszkańców.

Z analizy wynika, że niewydolność funkcjonowania systemów sądownictwa stanowi przeszkodę dla wzrostu gospodarczego, a w konsekwencji pozytywne zmiany w zakresie skuteczności sądownictwa mogą sprzyjać wzrostowi. W szczególności niewydolność w funkcjonowaniu systemów sądownictwa, mierzona jako: a) dłuższe postępowania sądowe, b) niższe wskaźniki zamykania skumulowanych nierozstrzygniętych spraw, c) rosnące obciążenie sprawami w toku, oraz d) duży napływ nowych przypadków osłabiają wzrost gospodarczy.^[2]

Skuteczny system sądownictwa wzmacnia egzekwowanie umów, zachęcając do podejmowania decyzji inwestycyjnych w kraju i za granicą, wspierając daną gospodarkę w rozwoju gospodarczym. W pracy znalazły się również ciekawe analizy efektywności systemów prawnych opartych na prawie kontynentalnym, charakteryzujące się wyższym stopniem formalizmu w procedurach sądowych w porównaniu z systemami dominującymi w krajach anglosaskich, opartych na prawie precedensowym (common law). Ten ostatni system bardziej sprzyja przedsiębiorczości.^[3] Może to wskazywać kierunek ewentualnych reform sądownictwa, zmierzających do poprawy efektywności.

Dobrze funkcjonujący systemy sądownicze odgrywają kluczową rolę w zagwarantowaniu bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, poprzez zagwarantowanie praw własności i egzekwowanie umów. Zwiększenie skuteczności systemu sądownictwa może poprawić klimat biznesowy, sprzyjać innowacjom, przyciągać bezpośrednie inwestycje zagraniczne, i tym samym zapewnić wyższy poziom życia obywateli. Zaufanie do sądów i przekonanie o możliwie szybkim egzekwowaniu ustaleń kontraktowych jest jednym z ważniejszych czynników branych pod uwagę przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych. Inwestorzy zwracają uwagę przede wszystkim na czas i koszt rozstrzygnięcia sporu, a także alternatywne możliwości dochodzenia ustaleń kontraktowych, jak np. sprawne sądownictwo polubowne.

Odchodzenie od praworządności pogarsza sytuację w sądach

Przyspieszenie rozpatrywania spraw w sądach było jednym z głównych elementów programu wyborczego PiS w wyborach zarówno w roku 2015, jak i w 2019. Reforma wymiaru sprawiedliwości miała być nastawiona na zdecydowane skrócenie czasu trwania postępowań. Premier Mateusz Morawiecki obiecał to także po kolejnych, wygranych przez Zjednoczoną Prawicę wyborach, w exposé w 2019 roku. Po ośmiu latach rządzenia poprawy nie widać. Zastąpienie autentycznych reform, mających przyspieszyć rozstrzyganie spraw sądowych, zmianami łamiącymi konstytucyjne zasady powoływania sędziów i ułatwiającymi dostęp do zawodu sędziego zaufanych ludzi partii rządzącej, spowodowało spadek efektywności. Średni czas rozpatrzenia sprawy gospodarczej w postępowaniu procesowym w 2015 roku wynosił 4,5 miesiąca, a w pierwszym półroczu 2022 roku – już 6,1 miesiąca. Jeśli na przykład dana sprawa wymaga tylko czterech rozpraw, to wydłużenie terminów np. o trzy miesiące oznacza, że cały proces wydłuża się o rok^[4].

Wydłużenie postępowań sądowych następuje od początku pierwszej kadencji PiS, co sygnalizuje raport Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”^[5]. Wynika z niego, że dłużej czekamy na rozpoznanie sprawy przez sąd, niż przed reformą wymiaru sprawiedliwości. Stowarzyszenie podaje, że w sprawie cywilnej procesowej czas trwania postępowania sądowego wzrósł o około 44% – z 10,3 miesiąca w 2015 roku do 14,8 miesięcy w 2020 roku. Z kolei w sprawie cywilnej nieprocesowej wzrost wyniósł 91% – z 5,5 miesiąca w 2015 roku do 10,5 miesięcy w 2020 roku. W sprawie dotyczącej prawa pracy czas trwania postępowania sądowego wydłużył się z 8,4 miesiąca do 10,7 miesięcy (o około 28%.), w sprawie rodzinnej – z 5,8 miesiąca w 2015 roku do 8,0 miesięcy w 2020 roku (o około 38%), w sprawie gospodarczej – z 13,5 miesiąca w 2015 roku do 17,6 miesięcy w 2020 roku (o około 30%).

W raporcie wskazano też, że w latach 2015-2020 spadła ogólna liczba sędziów i doszło do licznych przesunięć sędziów pomiędzy poszczególnymi pionami. Podkreślono, że jednocześnie zwiększyła się liczba spraw wpływających do sądów. Według autorów raportu, skutkiem problemów kadrowych są wydłużające się terminy wyznaczenia pierwszej rozprawy oraz coraz dłuższy czas trwania całego postępowania.^[6]

Zdaniem autorów raportu, jest to spowodowane wadliwą polityką kadrową ministra sprawiedliwości (zamrożeniem od 2016 roku wolnych etatów sędziowskich, delegacji do Ministerstwa Sprawiedliwości i Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury), zmianami legislacyjnymi dotyczących wymiaru sprawiedliwości (powoływaniami na stanowiska sędziowskie przez obecną KRS, ograniczeniem możliwości pracy przez sędziów po osiągnięciu stanu spoczynku) oraz zmniejszeniem prestiżu i zainteresowaniem Krajową Szkołą Sądownictwa i Prokuratury (KSSiP).^[7]

Przewlekłe postępowania podważają zaufanie do sądownictwa

Zwłoka w rozstrzyganiu sporów podważa zaufanie społeczne do systemu sądownictwa i do samego rządu. Długie oczekiwanie na rozstrzygnięcie sporów cywilnych zniechęca do podejmowania decyzji inwestycyjnych. Jest to niewątpliwie jeden z głównych czynników odpowiedzialnych za spadek stopy inwestycji do wyjątkowo niskiego poziomu 16,8% PKB w 2022 roku.

Powolne rozstrzyganie sporów sądowych jest wymieniane przez przedstawicieli firm jako jedna z głównych barier w prowadzeniu działalności gospodarczej. W latach 2019-2023 wskazywało na tę barierę od 17 do 25 procent firm. Jako jedną z trzech głównych barier w 2023 roku wskazuje ją 14% ankietowanych przedsiębiorców^[8].

Spodziewana zwłoka w uzyskaniu rozstrzygnięcia sporu powoduje, że firmy niechętnie współpracują ze stronami, których nie znają, obawiając się, że jeśli te osoby naruszą umowę, pozostaną bez środków zaradczych. Banki wahają się przed udzielaniem pożyczek nowym przedsiębiorstwom z obawy, że jeśli kredytobiorca nie wywiąże się ze swoich zobowiązań, odwołanie się do sądu będzie związane z dużymi problemami. Przedsiębiorcy, którym niesłusznie odmówiono rządowych zezwoleń lub pozwoleń, muszą czekać latami na sądową kontrolę decyzji biurokracji. To wszystko wywołuje zniechęcenie do rozwoju przedsiębiorstwa i wpływa na kondycję gospodarki.

Wątpliwości wobec orzeczeń wadliwie wybranych sędziów

Na postrzeganie przez przedsiębiorców gwarancji przestrzegania umów i kontraktów ma również wpływ odchodzenie od zasad państwa prawa w procesie powoływania sędziów. Ustawa z 8 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, zapowiadana jako reforma wymiaru sprawiedliwości, w rzeczywistości podporządkowała władzę sądowniczą większości rządzącej. Co więcej, ustawodawca zmienił konstytucyjne zasady systemowe przy pomocy zwykłej ustawy, przerywając konstytucyjnie określoną kadencję członków Rady.

Zmiany przeprowadzone przez Prawo i Sprawiedliwość w polskim wymiarze sprawiedliwości, takie jak upolitycznienie i ograniczenie wpływu środowiska sędziowskiego na powoływanie członków Rady Sądownictwa, zostały uznane zarówno przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za uchybiające podstawowym zasadom prawa UE i prawom człowieka w zakresie organizacji wymiaru sprawiedliwości. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny, składający się z nominatów Zjednoczonej Prawicy, zarzucił TSUE przekroczenie kompetencji i bezprawną ingerencję w suwerenne sprawy RP.

Taka sytuacja stwarza ogromne praktyczne problemy i zagrożenia dla bezpieczeństwa obrotu. Stawia bowiem pod znakiem zapytania legalność setek nominacji sędziowskich i ważność dziesiątek tysięcy orzeczeń, na których opiera się obrót gospodarczy i życie społeczne, nie tylko w Polsce, ale także w UE oraz w innych państwach pochodzenia podmiotów, o których prawach i obowiązkach rozstrzygały polskie sądy.^[9]

Niekonstytucyjność powołanej przez PiS Krajowej Rady Sądownictwa potwierdził Sąd Najwyższy, w składzie siedmiu sędziów Izby Karnej Sądu Najwyższego w uchwale z 2 czerwca 2022 roku. Siedmiu sędziów w uchwale orzekło, że nowa Krajowa Rada Sądownictwa – zarówno I i II kadencji – nie jest tym samym organem, o którym jest mowa w Konstytucji, ponieważ 15 członków-sędziów wybrał do niej Sejm głosami posłów. Tymczasem Konstytucja mówi, że Sejm może wybrać do KRS tylko swoich czterech przedstawicieli, podobnie jak Senat, który wybiera do KRS dwóch swoich przedstawicieli. Sposób wyboru członków-sędziów Rady zmienił PiS, by zyskać kontrolę nad ważnym organem, który decyduje o nominacjach na sędziów. Dzięki temu do nowej KRS posłowie PiS wybrali głównie sędziów, którzy poszli na współpracę z resortem ministra Ziobry. W rezultacie organ ten nie jest niezależny, tylko upolityczniony.^[10]

Wprowadzone zmiany doprowadziły do chaosu prawnego, w którym przedsiębiorcy nie tylko nie wiedzą, czy ich spory sądowe zostaną rozstrzygnięte w rozsądnym terminie, ale również nie wiedzą, czy uzyskane rozstrzygnięcie jest obowiązujące. Wyniki sporów mogą być przecież podważone, przez każdą ze stron, z powodu niezgodnego z prawem wyboru sędziego prowadzącego daną sprawę. Sąd Najwyższy uznał przecież, że obecna KRS, ze względu na sposób, w jaki została powołana, nie zapewnia, że osoba powołana z jej rekomendacji przez Prezydenta RP na urząd sędziego, prawidłowo obsadzi skład sądu. Składy sądów powszechnych, w których zasiadają osoby powołane na wniosek obecnej KRS, mogą podlegać weryfikacji.

Przytoczone przykłady pokazują, że odchodzenie od zasad praworządności, podważanie niezależności sędziowskiej i podporządkowywanie władzy sądowniczej politykom, prowadzi do zmniejszenia efektywności sądów, budzi obawy o jakość rozstrzygnięć, w rezultacie podważając bezpieczeństwo obrotu gospodarczego i wpływając negatywnie na skłonność do inwestowania. Rozwój gospodarki w Polsce wymaga przywrócenia praworządności w wymiarze sprawiedliwości i rzeczywistych reform poprawiających efektywność sądów.

autor: Redakcja Instytutu Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym (KIG)

Artykuł powstał w ramach projektu „Praworządność – nasza przyszłość”, realizowanego przy wsparciu The Center for International Private Enterprise, Washington D.C. (pochodzi ze strony https://www.praworzadnosc.iped.pl).

Czytaj też:

Niezależne sądownictwo. Znaczenie dla ochrony praw obywatelskich

Jak Zjednoczona Prawica demontuje trójpodział władzy w Polsce

Rządy prawa i bezprawie. Jak odejść od bezprawia?

^[1] Por. m.in.: Acemoglu D., Johnson S., Robinson J. (2005), Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth [w] Aghion P., Durlauf S. (eds.), Handbook of Economic Growth (Amsterdam: North-Holland); Barro R. (2003): Determinants of Economic Growth in a Panel of Countries, Annals of Economics and Finance, 4, 231-274; Bellani M. (2014), Judicial Efficiency and Foreign Direct Investments: Evidence from OECD countries, Mimeo; Lorizio M., Gurrieri A.R. (2014), Efficiency of Justice and Economic Systems, Procedia Economics and Finance, 17, 104-112.

^[2] Rizos A., Kapopoulos P., Judicial Efficiency and Economic Growth: Evidence based on EU data, Scottish Journal of Political Economy, 19.07.2023.

^[3] Tamże.

^[4] Polskie sądy zawodzą. Dlaczego czekamy na wyrok latami?, Business Insider, 19.07.2023,  https://businessinsider.com.pl/prawo/polskie-sady-zawodza-dlaczego-czekamy-na-wyrok-latami/1jf69w

^[5] Obietnice a rzeczywistość – statystyki sądów rejonowych po pięciu latach „reform” (2015-2020), Stowarzyszenie Sędziów Polskich IUSTITIA, https://www.iustitia.pl/dzialalnosc/opinie-i-raporty/4318-raport-iustitii-o-statystykach-wymiaru-sprawiedliwosci

^[6] Raport Iustitii: Postępowania w sądach trwają dłużej. MS: To manipulacja danymi, Gazeta Prawna, 24.11.2021

^[7] Tamże.

^[8] Bariery prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, Raport z badania ilościowego przygotowany dla ZPP, Warszawa, styczeń 2023.

^[9] Drozd S., Spór o polskie sądownictwo a bezpieczeństwo obrotu prawnego – o anglosaskiej zasadzie kompetencji faktycznych („de facto doctrine”), codozasady.pl,  16.12.2021, https://codozasady.pl/p/spor-o-polskie-sadownictwo-a-bezpieczenstwo-obrotu-prawnego-o-anglosaskiej-zasadzie-kompetencji-faktycznych-de-facto-doctrine-

^[10] Jałoszewski M., Ważna uchwała SN: neo-KRS jest sprzeczna z Konstytucją, można podważać status neo-sędziów, oko.press, 5.06.2022, https://oko.press/sn-neo-krs-jest-sprzeczna-z-konstytucja